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    “促进中国循环经济发展的政策项目”是由意大利政府基金委托世界银行资助的研究项目。项目组的核心成员有环保总局政策研究中心副主任任勇、环保总局政研中心国际所副所长周国梅、环保总局高级顾问王汉臣、中国建筑材料规划研究院副院长张士秀、环保总局政研中心政策室主任冯东方、环保总局政策研究中心李华友、中国环境科学研究院生态所所长高吉喜、中国环境科学研究院生态所聂亿黄、中国社会科学研究院数量经济与技术经济研究所副所长齐建国、中国社会科学研究院数量经济与技术经济研究所研究员贺菊煌。这一项目日前在京通过评审。
　　对话人促进中国循环经济发展政策项目组
　　采访人 本报记者 步雪琳
　　点击一
　　焦点关注如何通过政策干预建立有利于循环经济发展的利益驱动机制
　　关键思路　要建立符合循环经济需要的市场机制
　　记者:我国在循环经济推广方面受到了哪些制约？现阶段需要建立何种激励机制促进循环经济的进一步发展？
　　项目组:在中国，资源低价、产品高价、废物无代价或低代价排放是制约提高资源效率和降低污染排放的根本性问题。因此，建立促进循环经济发展的经济政策目标是以资源—产品—废物为主线构建新的成本—价格体系，原则是形成利益驱动机制，方向是改革调整重点经济政策。目前需要通过征收资源税、废弃物排放税(费)、对循环经济项目给予财政补贴或税收优惠等手段，重新构建中国经济的成本与价格形成机制，建立有利于循环经济发展的利益驱动机制，调整和平衡各相关主体的利益格局。
　　在自然资源开采环节的资源税收和价格政策方面，中国可以对所有的资源能源税提高一个较大的幅度，对资源开采部门按资源开采量(产量)征税。分析结果可以看出，资源税通过市场价格机制的作用，可较大幅度降低资源消费和国内资源消耗，而对GDP只有很小的负影响。征收税额为煤炭石油不变价产值20％的煤炭石油综合资源税，可降低6.4％的煤炭消费，降低8.9％的国内煤炭资源消耗，降低10.2％的国内石油资源消耗，而GDP降低不到0.1％。征收20％的综合矿产资源税，可降低11.75％的国内金属矿资源消耗，降低8.13％国内非金属矿资源消耗，使金属矿物产量下降11.75％，使非金属矿物产量下降8.13％。所以，资源税是达到节约资源目的的良好政策工具。
　　排污费征收应主要用于提高治污能力。研究显示，每吨征收2000元的二氧化硫排放费使工业部门二氧化硫减排不足0.4％，如果政府这笔收入用于购建二氧化硫治理设备，可增加35.5％的治硫能力，减少18.3％的二氧化硫排放。每吨征收3元的废水排放费所得到的收入如果全部用于购置污水治理设备，可增加50.3％的废水处理能力。如果政府把排污费收入用于购置污染治理设备，可显著提高治污能力。而且，我国环境污染的一个重要原因是市场价格形成机制中没有充分考虑环境成本要素，废弃物排放的环境成本过低。应进一步强化废弃物排放收费制度，逐步将我国的废弃物排放费提高到处理废弃物的成本以上。
　　循环利用废弃物是一种公共资源的保护行为，政府应该通过外部效益内部化的方式对企业发展循环经济给予一定补偿和支持。在生产环节，对企业采用降低原材料和能源消耗的新设备以及采用清洁能源的热回收装置，允许在增值税前加速折旧和抵扣进项税额；对企业在开发和冶炼过程中利用废弃物回收和生产的产品免征增值税。在流通环节，除给予减免企业所得税的优惠之外，还可以实行定期的免征增值税的优惠政策。在分配环节，可以对企业利用废弃物为主要原料生产取得的收入实行免征所得税的政策；对企业利用节能技术改造国产设备，实行按投资的一定比例抵扣当年新增所得税的政策。在消费环节，将有损于环境、过度耗费资源的消费品和奢侈品纳入消费税的征收范围；对高档消费品和消费行为以及污染环境、破坏资源的消费品实行高税率。同时，加大对高新技术、环保技术、节能技术、节材技术和人力资源的开发的支持力度，建立起一套从支持科技投入、产品研制开发到促进科技成果转化的科技税收优惠政策体系。
　　为了保证循环经济投入，国家财政应该建立循环经济与环境保护专用账户，将废弃物排放费、资源使用费等纳入专用账户，必要时还可以通过发行环境债券等方式筹资，用于循环经济基础设施建设、循环经济技术研究与开发、有毒有害废弃物的循环利用与无害化处理、重要污染物回收处理补贴等。目前中国已经具备实施排污权交易市场的条件，应尽早建立排污权和碳排放交易所。
　　利用市场机制的循环经济政策，实际上是“胡萝卜加大棒”的政策组合。就循环经济自身的发展而言，最为关键的还是基于市场的政策工具，因为需要依靠它们建立起符合循环经济自身需要的市场机制。只有这样，循环经济才能在市场经济体制下正常运转。
　　点击二
　　焦点关注应如何通过提高资源和能源利用效率，降低环境污染负荷
　　关键思路　生态效率是循环经济的核心标准
　　记者:中国的经济增长在很大程度上是靠消耗大量物质资源实现的，这必然会带来bob电竞体育博彩_博鱼体育-手机版官网的污染排放。发展循环经济对我国的减排工作有何意义？如何针对循环经济重点实践领域制订具体政策？
　　项目组:现有工业发展模式下的资源消耗和环境负荷预测表明，在现今的发展模式中，工业增加值将会持续上升，但除了工业COD排放总量可能得以削减外，资源的消耗和污染物的排放将会不断增加。2010年，工业用水量将增至1353亿立方米，比2005年增加8.9％；工业能源消费总量增至191053万吨标煤，比2005年增加44.4％；工业SO2排放量增至2730万吨，比2005年增加34％；工业固废产生量将增至200384万吨，比2005年增加56.4％。
　　在这样的严峻形势下，我们应该重视生态效率这个概念。生态效率是连接资源、经济和环境的“节点”指标，工业生态效率的指标包括能源强度指标、原材料消耗强度指标和污染物排放强度指标3个方面。
　　通过对重点行业进行生态效率评价得出，我国目前的水环境重点污染行业有造纸及纸制品业，食品、烟草加工及食品、饮料制造业，化学原料及化学制品制造业，纺织业；大气环境重点污染行业有电力、热力的生产和供应业，非金属矿物制品业，黑色金属冶炼及压延加工业，化学原料及化学制品制造业，有色金属冶炼及压延加工业；固体废物重点污染行业有采掘业，黑色金属冶炼及压延加工业，化学原料及化学制品制造业。这些重点行业具有污染贡献率高、经济贡献率小于污染贡献率等特点。
　　构建重点行业提高生态效率的重点政策框架，要综合考虑政策的作用环节和政策手段类型。中国可以沿两条技术路线来建立和完善提高重点行业生态效率的政策体系。一条是以减量化、再利用、资源化和无害化为直接目的的关键政策。在减量化环节，关键政策包括生态设计制度、资源消耗与污染排放定额管理制度和提高重点资源税收与价格等；在再利用和资源化环节，关键政策包括废弃物循环利用定额管理制度、税收优惠政策和发展废弃物资源化工业园区政策等；在无害化环节，关键政策包括产业、技术和产品的环境准入制度，提高污染物排放收费标准，产业废物最终妥善处置与环境监管等。另一条是针对生产和消费活动全过程的管理政策，包括生产者延伸制度、产业政策、技术示范与支撑、政府绿色采购、高资源能源消耗和高污染排放产品的进出口退税政策等。
　　不同行业的行业特点和在国民经济中的地位不同，所采取的政策手段、政策重点和政策作用的切入点也应不尽相同。在国民经济中地位突出、资源能源消耗大和污染贡献也较大的钢铁、煤炭、电力、化工等行业，是我国发展循环经济的重点，需要通过法律、行政、经济等综合手段促进行业结构升级、提高资源效率，充分利用资源价格等机制，促进重点行业开展循环经济，推进清洁生产，降低环境负荷。而那些污染强度大、但在国民经济中地位轻的造纸等行业，国家应严格准入标准、限制出口，鼓励通过进口解决国内需求不足。
　　针对一些具体的重点行业，如提高造纸工业的生态效率，要解决制约造纸行业生态效率的原料结构、企业规模、技术和成本等问题，提高造纸企业准入条件，不再批准以非木纤维尤其是以麦草或稻草为纤维化学制浆的新建造纸项目。提高水泥行业的生态效率，要提高水泥熟料、水泥及混凝土标号，提高水泥散装率，对利用和处置生活垃圾和危险废弃物的水泥企业进行财政补贴。资源税费改革和磷化工副产品资源化税收优惠政策对磷化工业减量化和再循环具有重要意义。此外，还应研发和推广先进的磷化工生产工艺及其副产物再循环利用技术，并限制磷矿和初级磷产品出口。
　　点击三
　　焦点关注如何促进废弃物的循环利用和最终处置各环节中的环境无害化
　　关键思路　废弃物循环利用应确保有效的环保和环境安全处置措施，规避环境风险
　　记者:随着经济的发展和城市人口的增加，我国各类废弃物的产生量逐年增长。如何避免废弃物循环利用和处置不当造成的环境污染问题？
　　项目组:中国对废弃物循环利用问题一直十分重视，据统计，2003年，全国废弃物循环利用产业产值约900亿元，其中，工业“三废”综合利用产值达441亿元，废弃物循环利用行业年收入超过500亿元。由于资源价格的不断上涨和市场需求的拉动，中国废弃物利用的规模还将进一步扩大。但是，很多废弃物中含有有毒有害物质，在生产特别是消费废弃物领域，中国同时面临提高循环利用程度和防治二次污染两个问题。
　　目前，我国废弃物循环利用产业发展中环境利益得不到保障，难以实现环境无害化的生产和处置。中国电子废弃物再生循环利用产业的环境风险防范和治污能力以及从业者的环境保护意识还很差，一些电子废弃物循环利用企业经济效益的获得是建立在环境外部成本没有内化，企业逃避环境责任前提下的。政府监管不力和政策不配套更是主要原因。我国废弃物循环利用环境监管体制不健全，多头管理、责任不明、政企不分、效率低下。缺乏完善的废弃物回收、循环利用和安全处置的专项法和行业标准，政府管理与引导缺乏法律依据。技术研发政策不健全，缺乏完善的技术支撑平台。缺乏健全的废弃物全过程环境管理和有效的经济激励政策。
　　针对目前中国废弃物循环利用的发展现状和存在的问题，中国的废弃物循环利用和无害化政策体系主要应包括4个方面:一是废弃物循环利用产业体系和管理体制，强化政府调控，建立专业循环利用和安全处置的市场运营主体，发展废弃物循环利用和安全处置产业。二是在“固废法”和即将出台的“循环经济法”的基础上，制订若干针对电子废弃物、废橡胶、废旧船只、废汽车等废弃物的回收、循环利用和无害化处置专项法和行业标准。三是明确政府、生产商、进口商、销售商、消费者等的责任，并建立相应的押金、税收、收费、补贴等经济激励政策。四是防止不符合环保控制标准的废弃物进口，由具备污染防治能力的企业循环利用进口废弃物，实行从审批、利用到最后安全处置的监督检查。同时，在生活垃圾处理处置方面，可以以法律规定的形式要求首先对垃圾进行回收利用，最后对不能被循环利用的部分进行填埋处置。
　　需要特别指出的是，由于资源短缺问题日益突出和原材料价格不断上涨，电子废弃物循环利用产业在中国快速发展。废弃电子产品与一般的城市生活垃圾有很大不同，例如，一台个人电脑中含有700多种化学物质，这些物质一半以上对人体有害。由于激励和引导的政策不健全，大量的电子废弃物流入一些没有资质的作坊式拆解处理工厂，带来严重的二次污染。
　　建立和完善电子废弃物循环利用和无害化政策体系，首先应完善相关法律法规，制订相应的管理办法和技术标准。要建立以国家环保总局和国家发改委为主导、信息产业部和商务部等相关部门密切配合的管理体制，建立电子产品生产者责任延伸制度。征收电子废弃物处置费或电子产品消费税，对从事电子废弃物无害化处置企业给予财政补贴和技术扶持，制订促进电子产品生态设计和绿色消费的政策。改造现有回收体系，实现效率与环境安全的双重目标。建立电子废弃物循环利用产业园区，实行园区管理和资质认定管理，促进产业升级。
　　点击四
　　焦点关注应如何全面推动循环经济的实践
　　关键思路　运用循环经济原则，全面改造整个社会经济体系
　　记者:发展循环经济是推动节能减排的重要手段，如何在区域范围内组织和实施循环经济活动？
　　项目组:目前，我国在区域和国家层次上，尚未形成普遍适用的技术模式和政策方法。
　　在区域生态和社会经济复合系统内发展循环经济的目标和原则是，以区域生态系统的资源供给和环境自净能力(简称资源环境容量)为依据，在区域资源环境对社会经济发展的基本约束下，通过调控物质流动的方式和效率，扩大发展的资源环境空间，协调区域资源环境与社会经济发展的矛盾。因此，识别区域生态系统类型及其资源环境容量对区域社会经济发展的基本约束是建立循环型生产和消费模式的前提。
　　生态功能区划的目的是运用生态规律为确定区域社会经济发展方向、结构布局和调整、资源开发与保护提供依据，指导区域社会经济因地制宜走可持续发展之路。不同主体功能区必须对应与其相适应的社会经济发展内容和结构，实施不同的循环经济调控原则，保障资源环境与社会经济活动相协调。通过生态功能区划和发展主体功能区划，在确定了区域经济发展的空间布局和产业结构及性质之后，就可以构建区域循环经济的生产和消费模式。
　　生态工业、生态农业、绿色服务业及废弃物再利用、资源化和无害化处置产业被称作4个生态化产业。在“节点”产业的链接下，区域的产业间、生产与消费领域间可以实现资源能源的共生和资源循环利用。其中，生态工业园区作为生态工业的重要实践形式，在中国刚刚起步，积累了很多经验，也存在诸多不足。中国现有产业基础薄弱、布局不尽合理、关联度低、制度不完善，这是限制生态工业发展的最大瓶颈。此外，还存在发展生态工业园区所需要的污染治理技术、废物利用技术和清洁生产技术研发投入不足，先进适用技术尚未得到普遍推广；激励政策与机制不到位，市场机制与市场体系尚未健全与完善，法律法规不够健全；园区建设对生产过程中资源效率没有给予足够的关注，从本质上并没有摆脱“高投入、高产出”的传统经济发展模式等诸多问题。
　　中国要在省市等区域范围内全面发展循环经济，就需要在生态功能和发展主体功能区划的基础上，科学规划和构建循环型的生产和消费体系，将区域社会经济活动控制在区域资源环境承载能力之内，从根本上协调区域资源环境与社会经济发展的关系。不同发展主体功能区的开发与保护的调控原则不同，5类关键政策必须首先到位。一是国家要对生态功能和发展主体功能区划问题进行立法；二是针对禁止和限制开发区，国家和地方建立财政转移支付和生态补偿制度；三是国家实行绿色国民经济核算制度，改革以GDP为核心的地方政府政绩考核体系；四是在强化生态环境保护的投入和对策措施的同时，严格执行建设项目和发展规划的环境影响评价制度，防止禁止和限制开发区被开发破坏；五是对于优化和重点开发区，严格执行国家现行的转变经济增长方式的相关政策和循环经济政策。
　　同时，要建立科学完善的区域循环型生产和消费模式。生态工业园区建设是构建生态工业体系的重要形式，中国生态工业园区建设的重点是根据生态工业学原理改造现有大量的各级各类经济开发区和工业园区。改造和建设过程中，要准确把握生态工业园区建设的3个关键环节，避免简单化和片面化。一是构建园区企业间副产品和废物的交换关系和能量梯级利用关系，即产业生态链；二是构建园区公共资源能源(水、电、气等)基础设施的高效共享体系；三是最终废弃物的无害化处置体系。信息平台也是生态工业园区建设的重要内容。同时，要提高生态工业园区规划的质量，特别是在规划编制过程中，要邀请园区的企业参加，增强规划的技术经济可行性，提高企业实施规划的自觉性。此外，要建立政府引导和服务、企业以市场利益机制为基础的生态工业园区建设的长效机制，促进生态工业园区健康发展。