十七大报告在“加强能源资源节约和生态环境保护,增强可持续发展能力”部分,深刻论述了坚持节约资源和保护环境的基本国策的重要意义,明确提出了落实节能减排工作责任制的要求。bob电竞体育博彩_博鱼体育-手机版官网发布的《国家环境保护“十一五”规划》也提出了要紧紧围绕实现《规划》确定的主要污染物排放总量控制目标,把防治污染作为重中之重,加快结构调整,加大污染治理力度,确保到2010年二氧化硫、化学需氧量比2005年削减10%。 同时,要加快淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池、松花江等重点流域污染治理,加快城市污水和垃圾处理的产业化进程,保障群众饮用水水源安全的要求。bob电竞体育博彩_博鱼体育-手机版官网文件特别强调:将在2008年底和2010年底,分别对《规划》执行情况进行中期评估和终期考核,评估和考核结果要作为考核地方各级人民政府政绩的重要内容。
自国家“十一五”规划将节能减排作为约束性指标以来,全国上下加强了节能减排工作。bob电竞体育博彩_博鱼体育-手机版官网多次召开专题会议,发布了加强节能工作的决定,制定了促进节能减排的一系列政策措施;各地区、各部门相继做出了工作部署,节能减排工作取得了积极进展。但是,2006年全国没有实现年初确定的节能降耗和污染减排的目标,2007年的情况也不乐观。各方面工作仍存在认识不到位、责任不明确、措施不配套、政策不完善、投入不落实、协调不得力等问题。
一、环境保护立法与执法中的主要问题
近些年来,我国经济发展的各项指标大多超额完成,但“环保欠账”问题仍未解决,且有加剧趋势。纵观中国的环境保护的立法与执法实践,从1979年《环境保护法(试行)》开始确立中国环境保护的“十六字方针”到2007年3月将环境保护的内容纳入《物权法》,从国家各级环保部门的执法障碍重重到国家环保总局掀起“环保风暴”,进步与成效有目共睹。但是,法律实施的结果也令人困惑:一边是环境立法爆炸,另一边却是污染与破坏加速;一边是执法权限和范围不断扩大,另一边是违法行为层出不穷;一边是加大重罚严惩的力度,另一边是相当的法律责任条文从来不曾被适用过。
法律的实施没有达到预期目的,显然与立法、执法、守法、司法等各个环节都有关系。反思我国过去的环保立法与执法实践:重原则性立法轻操作性制度建设、重行政手段轻市场机制、重事先审批轻过程控制、重运动式执法轻常规型管理、重企业追究轻政府责任等等,问题与缺陷是明显的。正是因为这些问题的存在,致使法律未能很好地发挥出建立机制、规范行为、维护秩序的功能,反而引发了诸如因违法成本低而不惜恶意排污等问题。因此,面对节能减排的艰巨任务,法律必须变革和完善,立法、执法、守法、司法各个部门都必须围绕制度目标的实现进行统筹安排,每个部分、每一项功能都应该成为法律制度有效运行的动力而不是阻力。
二、完善环境保护立法与执法的建议
不论是产业结构的调整、还是体制性障碍的排除,不论是价值规律的应用、还是生态补偿的实施,不论是投入机制的建立、还是监管措施的采用,其基本前提都必须是有合理的制度安排和法律保障,其中最重要的是立法与执法两个环节。为此,我们建议:
第一,改变长期以来高度重视行政手段轻视市场手段的观念,引进市场机制,建立健全中央转移支付制度、矿产资源有偿使用制度、生态补偿制度、资源性产品市场定价制度、再生能源与节约能源经济扶持制度、节能减排资金市场经营制度、环境容量使用权交易制度等等,通过建立新的资源配置机制,使价值规律能够在节能减排方面发挥作用。
第二,完善环境监管的制度与措施,建立适应节能减排要求的环境标准、产品标准、产业标准、生态标准,完善监测体系、考核体系,加大对违法行为的处罚力度等等,将监管措施落实到具体的生产过程和具体的产品,实现以过程控制为核心的监管制度。
第三,完善环保执法问责制,将对政府节能减排考核的指标、考核程序、考核后果等内容形成严密的、具有可操作性的制度并严格实施。同时,还必须真正解决运动式执法、以审批代替监管、以处罚代替服务、以企业责任抵消政府责任等问题。各级人民政府、各负有节能减排职责的部门,都必须严格依法行政,杜绝地方保护主义和部门保护主义,将节能减排措施切实落到实处。
第四,执法与司法机关合理采用法律的惩罚性措施。从性质上看,一般排污行为是正常经济活动的副产物、对社会具有一定的“正价值”,而恶意排污已经超出了正常范围,是社会发展所不能接受或者说是具有社会危害性的行为。因此,加大对恶意排污行为的处罚力度具有正当性,对构成犯罪的排污行为人实施刑罚是理所当然的。但也必须看到,执法机关对于“恶意”的把握不当,也可能导致适用范围的扩大化,造成发展与环保的“不和谐”。因此,正确把握一般排污行为与恶意排污的关系,进行充分的利益权衡,在既能保护环境、又不损害企业正常经营利益两个方面找到平衡点,是对执法和司法工作者的基本要求。
我国应彻底改变以资源环境为巨大代价的发展方式。如果不迅速转变增长方式,我们的资源支持不了,环境容纳不下,社会承受不起,经济发展将难以为继。因此,法制建设应该为中国走上节约发展、清洁发展、安全发展的道路做出积极的贡献。
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